高培勇:2018中国财政金融政策解析

      --中国社科院经济研究所所长
 http://www.lgmi.com    发表日期:2017-11-26 14:37:20  兰格钢铁
    在“第十三届环渤海钢铁市场论坛暨兰格钢铁网2017年会”上,高培勇发表主题演讲。以下是他发言的主要内容。

    宏观经济政策环境的变化

    讲到2018年的财政金融政策,我们最需要加深认识的一个关键词就是变化,我用了这样一个词汇,叫宏观经济政策环境的深刻变化。大家也知道,不久2018年中央经济工作会议就要召开,究竟2018年我们的宏观经济政策将向何走?应当说我们处在深刻变化的时点上,这种变化显然是和十九大报道的精神直接相关的。十九大报告三万两千字,包含了诸方面内容,非常庞大的思想体系,实际上体现为六个新字:第一,新时代,这是目前一直在讲的,中国发展新的历史方位。第二,新矛盾,中国人的思维有一个非常突出的特点,总是问题导向,做任何事情,我们总要问你是为了解决什么问题?在你所面对的需要解决的诸多问题当中,我们总是要抓一个最主要的问题,现在对于社会主要矛盾的转化,大家心中也有数。第三,新方略,主要体现为习近平新时代中国特色社会主义思想,包括八个明确,也包括十四方略,大家逐渐接受了,认识到了。第四,新阶段,讲的是发展阶段,两个一百年的目标,要分两步走。第五,新体系,在经济层面讲的是现代化经济体系,在政治层面或者全局层面,讲的是现代国家治理体系。第六,新部署,围绕着五位一体总体布局、四个全面的战略布局,十九大报告做了总体性的安排。

    这几个新字当中,有几件事情和宏观经济政策的布局直接相关,第一个语境上的变化是历史方位。总书记讲中国特色社会主义进入新时代,对于新时代,在十九大报告当中,用五个定位加以界定,一个是承前启后、继往开来,在新的历史条件下,继续夺取中国特色社会主义伟大胜利的时代;二是全面决胜建成小康社会,进而全面建设社会主义现代化强国的时代;三是全国各族人民努力奋斗不断创造美好生活逐步实现全国人民共同富裕的时代;四是中华人民奋力实现中华民族伟大复兴的时代;五是外交,我们日益走进世界舞台中央,为人类作出更大贡献的时代。在不同的历史方位上,我们肯定会得初步统的结论,作出不同的判断。

    第二个语境上的变化是主要矛盾。原来我们讲主要矛盾的时候,是“人民日益增长的物质文化的需要同落后的社会生产之间的矛盾”。到了新时代,我们该如何概括需求呢?我们把物质生产、物质文化替换成了美好生活,物质文化的需要要有特定的载体,这种特定载体是什么呢?就是物质产品和文化产品,美好生活时候显然超出了物质产品、文化产品这样一个范围,而走向更宽广的视野。十九大报告当中讲了一句话,美好生活包括什么呢?除了物质文化方面的需求之外,还有对于民主法治、公平正义、安全环境等方面的需求日益增长。大家体会一下这几个字,主要指的是什么?主要指的是制度的安排,除了物质产品和文化产品之外其他方面的制度环境和政策环境提出了日益增长的要求,这是更宽广的需求。从供给层面讲,过去主要讲的是生产力不够发达,在新矛盾当中,讲的是不平衡、不充分的发展之间的矛盾,这种不平衡是很多很多的,比如有形的物质产品和无形的制度供给方面的不平衡,可以在市场上买到的普通的商品和政府所提供的公共物品之间的不平衡,区域之间的不平衡、产业结构之间的不平衡等等。讨论2018年宏观经济向何处走,不能不涉及到主要矛盾的节点。

    第三个语境上的变化现代化经济体系。十九大报告当中用的词汇是现代化经济体系是一个全新的概念,在十八届三中全会当中的提法是现代化市场体系,市场和经济两个词汇之间做了替换,显然经济体系是比市场体系更宽广的范畴,但是,与此同时要注意到在建设现代化经济体系之前有一个前置语,前置语叫做“贯彻新发展理念”,换言之,是在新发展理念指导下的新的现代化经济体系的建设。为什么要建设这样一个体系呢?十九大报告当中讲了两句话,这是转变发展方式、优化经济结构、转换发展动力的一个攻关期,经济要转型,要通过建设现代化经济体系来实现这种转型,转型包括三个方面,转方式、调结构、换动力。第二句话,跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标。关口讲的是中等收入陷阱,很多人讲拉美国家曾经经历的现在仍然没有完全摆脱的中等收入陷阱,人均GDP超过6000美金向1000万美金过渡时候,可能出现社会动荡、经济停滞,社会矛盾的计划,如何跨越这个关口,要通过建设现代化经济体系。所以,要讨论到现代化经济体系的建设这样一个新的背景。

    建设现代化经济体系包括六个方面的具体举措。第一,深化供给侧结构性改革,这里主要提及的是、主要关注的是、着力点或者着重点是实体经济的发展,通过供给侧结构性改革实现实体经济的更有效率、更可持续、更加公平的、更高质量的发展;第二,建设创新型国家;第三,实施乡村振兴战略;第四,实施区域协调战略;第五,加快完善社会主义市场经济体制;第六,推动形成全面开放的新格局。这六个方面措施都是奔着建设现代化经济体系去做的,这是建设现代化经济体系六条基本路径。

    我们总说十九大报告是政治报告、是政治宣言和纲领,在其中经济方面的宣言和纲领当然占据重要部分,但毕竟不是它的全部,当我们在深入理解十九大报告精神基础上,专注于明年宏观经济政策时候,我们得把其中有关经济方面的新理念、新思想、新战略做一个更为系统的理解和把握。我们也说习近平新时代中国特色社会主义思想当中经济思想是其中的一个重要组成部分,我们需要在全面把握习近平新时代中国特色社会主义思想基础之上更深入系统的理解其中的经济思想,这种经济思想的形成,应当说经历了一个过程,不是一蹴而就的。

    大家回顾一下过去五年,每一年中央经济工作会议关于经济形势、经济政策的表述,我们理解一下它的逻辑体系,可能会看的比较清楚一点。党的十八大召开那年是2012年,2012年恰恰是中国经济发生重大转折的一年,那一年中国经济的高速开始下降,在此之前都是处在高速增长,2012年突然之间下降,因此,十八大之后的第一个中央经济工作会议在2013年明确提出中国经济处在三期叠加的宏观环境当中,哪三期?第一,经济增长速度换档期;第二,经济发展动能的转换期;第三,前期宏观经济政策的消化期。2014年提出了中国经济发展进入新常态,比较2013年和2014年,变化是什么呢?到2013年提出三期叠加的时候,并没有认识到或没有完全认识到它是一个长期的持续的发展,并没有意识到是趋势性变化、规律性变化,当时人们的认为是这一年或者这一阶段处在三期叠加,并没说以后总是这样。2014年,在三期叠加形势下,明确提出这是趋势性变化、规律性变化,将长期与我们相伴。所以,用了“常态”二字来表达。到2015年,面对经济发展新常态,我们该做什么事情?三期叠加也好,经济发展新常态也好,实际上解读的是什么东西呢?我们对于形势判断的变化,2015年我们该做什么?先是五中全会提出要以新的发展理念推动经济发展,五个方面新的发展理念,大家一定烂熟于心了,创新、协调、绿色、开放、共享。紧跟着2015年年末中央经济工作会议上,把新常态具体化为宏观经济政策安排,因而,2015年年末举行的中央经济工作会议首次提出供给侧结构性改革的概念。面对经济发展新常态,贯彻新发展理念,落实到宏观经济政策上,主线索就是供给侧结构性改革。2016年进一步提出继续深化供给侧结构性改革。十九大报告当中也做了这样的强调,现在的宏观经济政策的体系基本表达就是“以新发展理念为指导,以供给侧结构性改革为主线,适应经济发展新常态的宏观经济政策框架”。我们是根据这样的宏观经济政策框架来安排当下的以及未来一个时期宏观经济政策走向的。

    这样一种表达具有什么意义?一个最为突出、最为关键、最实质性的问题,那就是变化,我们现在谋划经济发展,特别是谋划以钢铁业为主要代表的实体经济的发展,必须认识到我们处在大不相同于以往宏观经济政策环境之中,特别是在政策层面上,绝对是有大不相同的地方。比如说我们现在所处的环境是经济发展的新常态,不是经济发展的旧常态,这是一个变化。第二,新发展理念。用新发展理念设计指导思想,不是旧的发展理念。第三,当下推行的宏观经济政策框架主线索是供给侧结构性改革,不是以往的需求管理。

    具体来讲,先看形势判断。做形势判断时候,中国人行之有效的思维方式是什么?抓突出矛盾和问题,现在的经济形势什么样子,我们得看突出矛盾、突出问题是什么。经济总是周期性的波动的,好象人总要有感冒、发烧一样,一会儿热了,一会儿冷了,是波动式发展过程。经济增长下降的时候,我们认为经济过冷了,经济上升速度过快的时候,我们认为过热了。这是正常的活动过程,这是我们传统看待经济形势的眼光。

    怎么解决过冷、过热的问题呢?很简单,我们把它认定是一种总量性的变化,经济过热,因为总需求过高,经济趋冷,我们认为总需求不足,所以,我们采取对冲解决办法,过热的时候泼冷水,趋冷的时候干什么呢?加热水,所以,扩张需求、紧缩需求就是以往宏观经济政策安排。连普通的家庭妇女都知道这些方法,不认为经济波动性发展是了不起的问题,我们总是有办法解决的。但是,在当前的中国,在当前的世界,当你再用这种传统的经济分析方法分析经济形势变化时候,你就会发现力不从心了,不像过去那样行之有效了,为什么?首先,形势变了,当前经济形势突出矛盾和问题根源是重大结构性失衡,这是一个新的判断,这个判断告诉大家两件事情,再分析经济形势变化,绝不能仅仅用周期性眼光和总量性因素来分析了,而要加上两个新的视野,其一是供给侧的问题,其二是结构性问题。当过去用周期性眼光看待问题时候,肯定会忽略供给侧的问题;当你用总量性因素分析问题时候,可能忽略结构性问题,当前更加强调的是要从结构问题、供给侧问题上判断经济形势变化。第二,政策含义不一样了,比如财政政策,我们用的是积极的财政政策,以往大家理解的是积极就等于扩张,在西方国家用的是扩张性经济政策,到中国叫积极的财政政策。2015年中央经济会议做了一个表达,积极财政政策要有力度,不少人解读为对2014年财政扩张力度不满意,要加大扩张力度。2016年,中央经济工作会议对积极财政政策的表述又改变为什么呢?积极财政政策要加大力度,于是,有人又说那是对2015年财政扩张力度不满足,嫌力量不够,要加大力量。今年中央工作会议怎么表达的?积财政政策要更加积极有效,于是有人说对2016年财政扩张力度仍然不满意,还要更加加大力度。

    但是,我想说,要是照这样的解释走下去的话,你会看到2018年积极财政政策的表达就更没有办法操作了。为什么?因为现在的政策含义跟过去不一样了,政策框架不一样了,现在说法是主攻方向,结构性调整,着力点和着重点要转到提升经济发展质量和效益上来,要放在转方式、调结构、化解产能过剩上,必须把积极财政政策放在供给侧结构性改革的主线索上加以理解,即便涉及到扩大需求,也是适度的。

    再比如投资,各位都很明白对中国经济发展的特殊意义,没有投资,中国经济绝对走不到今天这样一个地步上,不管是房地产投资,还是企业投资、基础设施投资,投资是绝对重要的,但是,投资在今天和昨天是不一样的意义。在以往,我们理解的投资就是拉动需求、扩张需求,我们把它当做宏观经济政策特别是扩张性宏观经济政策一个操作的砝码来使用,解决的是需求问题,解决的是总量问题。但是,十九大报告中是这样讲的:发挥投资对优化供给结构的关键性作用,投资已经转到如何优化供给结构上了,主要的着力点和着重点不再是扩张需求,不再是拉动需求,而是优化供给结构,这是在以供给侧结构性改革为主线索的宏观经济政策的框架下对投资支出给出的新的定位。

    再比赤字,去年下半年,面对中国经济下行的严峻压力,不少人甚至包括很多著名的经济学家都提出过要扩大赤字,而且不惜以更大规模的赤字实现稳增长这样一个目的。但是2017年以3%的指标来严格控制赤字规模,有人就不理解,说为什么不能像过去那样以赤字的扩大来实现稳增长、来维持经济的可持续发展呢?为什么?因为环境变了,现在是以供给侧结构性改革为主要的着眼点,在供给侧结构性改革当中一个非常重要的方向就是防范风险。十九大报告是建设社会主义现代化强国全面而系统的纲领,要管至少35年,但是,十九大报告当中又提出近期有三个大的攻坚战,排第一位的是就是防范、化解重大风险;其二是脱贫;三是环境,防范、化解风险在供给侧结构性改革中的重要位置,对于赤字的认识不能继续沿用以往的传统的眼光和视野。对于赤字,绝对要心存敬畏,对赤字,绝对要守住底线,不能让它超过3%。大家理解的财政赤字,恐怕只是现在称之为一般公共预算的赤字,只是中国赤字的一部分,名义赤字。除此之外,还有应当在经济分析上应当列入赤字统计口径当中的赤字性的因素:第一,地方专项债券,政府性基金预算当中所安排的政府证券发行;第二,地方政府的置换债;第三,长期专项建设债券,还有地方产业投资基金等等,这都是形成中国财政赤字的因素。

    再有一个不一样,减税降费。企业界人士都是对政府实行的减税、降费高度期待的,甚至是减税降费的规模越大越好。但是,政府收税也好,收费也罢,干吗用的?是要满足政府支出的财源的弥补,要减税降费,政府的支出变与不变呢?政府一年财政规模至少20万亿,收入主要是税和费,假定减1万亿,但是,政府支出还是20万亿,减的1万亿支出该做如何安排?要么把支出也减1万亿,就花19万亿,要么再通过发行国债的办法从大家那里再借1万亿来,不就是这样的嘛,这样才能实现一种平衡。但是,后一种办法只是在以往宏观经济政策框架之内是合适的,是可以选择的,但是,在目前的宏观经济政策框架之下,就有点不对路。为什么呢?以往减税降费的目标是为了扩张需求,为了扩张需求而减税降费,可以增列赤字,可以增发国债。但是,今天给大家减税降费,在供给侧结构性改革背景下,减税降费的目标是什么?降成本。用降成本这样一个目标做一下分析,原来征税1万亿,满足1万亿支出需要,现在税不要了,给大家减了,改为政府举债1万亿,满足政府支出需要。对于政府而言,所带来的根本性变化只是融资方式的替代,原来朝你收的,现在朝你借的,但是,我手中仍然有1万亿。对企业而言心理出现变化了,原来1万亿拿走了,就不还了,现在1万亿拿走了,寄希望将来要还给我,就是这样一种变化。资源配置总体格局没有变,政府手中还是20万亿,大家手中的资源仍然是GDP扣除20万亿之后剩下的资源。但是,有件事情发生变化了,这1万亿的债,虽然政府可以长期不还,总是通过置换的办法延续下去,这是没问题的。可是,他要为此支付利息,中央政府每年财政支出当中有12%支付利息。如果用发债办法、借钱办法支撑减税降费,这不是当前宏观经济政策的抉择,不是降成本的目标,反而是增成本。

    再有一个,不一样的实施机制。以往我们讨论的宏观经济政策,是把它当做一种短期的、针对当时经济形势的变化的一种政策办法,而在今天,大家从供给侧结构性改革这样一个表述当中就会看到,它不仅仅是政策,而且是改革,它不限于政策层面的调整,而是以改革的办法突破体制、机制性障碍,以推进各种基础性改革为供给侧改革创造条件,根本途径是改革。这是和以往不一样的地方。

    今年的积极财政政策,表述上是更加积极有效的积极财政政策,但总要落实到具体的数字上,它是由六个具体的数字构成的。第一个数字23800,是今年财政赤字的规模。第二个数字3%,这就是财政数字的控制线。我们可以肯定的预计,2018年不管出现什么变化,财政赤字仍然要控制在3%以内,这是一个最高限,天花板。第三个数字2000,今年一般公共预算范畴之内,财政扩张力度锁定在2000亿。第五个数字5%,今年政府一般支出的削减幅度,就是为了给减税降费提供财源支持,借此来实现降成本的目标。5500亿,是今年减税降费的力度。第六个数字8000亿,今年地方政府专项债券的发行规模,去年是4000亿,由4000亿提高到8000亿,比2000亿财政赤字增加额还多。

    保证一般公共预算财政赤字不突破3%,同时考虑到经济发展在很大程度上要依赖于各种基础设施建设的推动,要依赖于地方政府积极性的发挥,所以,管住一般性公共预算财政赤字不超标的同时,要适当的开一点口子,那就是在地方政府性基金预算层面上适当的增加政府债券的发行。这样一套政策布局的实际情形再和刚才所讲的当前的或者十九大之后的宏观经济政策布局联系在一起,各位对于2018年宏观经济政策特别是财政金融政策将向何处去可能就会有比较全面清晰的认识。

    货币政策强调的是保持稳健中性,稳健就是中性,中性就是稳健,稳健后面加了中性两个字,从中国人的习惯当中,我们能够体会出这是更加强调货币政策在防范金融风险方面的突出作用。就数字而言,用的是两个12%,广义货币M2增长12%,社会融资规模的余额增长12%,2016年这两个数字分别是13%。
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